RECEITAS, DESPESAS E CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
RECEITA PÚBLICA
CONCEITO DE RECEITA PÚBLICA
A Receita Pública corresponde ao ingresso de proventos arrecadados de tributos, do Tesouro Nacional e de outras fontes de recursos financeiros que passe a integrar e incorporar ao patrimônio do Estado, e que permita custear as despesas decorrentes da prestação de serviço público e investimentos patrimoniais.
As Receitas podem ser orçamentárias ou extra-orçamentárias.
RECEITA PÚBLICA - CLASSIFICAÇÃO LEGAL - FONTE
De acordo com a Lei nº 4.320/64 , art. 99, as Receitas estão divididas
As Receitas Correntes, que se classificam por fontes, dividem-se em:
- Receitas Tributárias (impostos, taxas e contribuição de melhoria);
- Receita Patrimonial (receitas imobiliárias, receitas de valores mobiliários, participações e dividendos, e outras receitas);
- Receita Industrial (receitas de serviços industriais e de outras receitas industriais);
- Transferências Correntes (receitas diversas, multas, contribuições, cobrança divida ativa, outras receitas diversas);
- Receitas Agropecuárias;
- Receitas de Serviços e de outras;
- E, provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público e ou privado, a fim de atender as Despesas Decorrentes (lei nº 4320/64 art.11, &&2º e 3º).
As Receitas de Capital (operações de crédito, alienação de bens móveis e imóveis, Amortização de Empréstimos Concedidos, transferências de capital, outras receitas de capital)
Novo conceito legal sobre as Receitas Correntes esta na Lei de Responsabilidade Fiscal, nº 101/00, art 2º inc. IV (todo) e art 11º (& 2º, 3º e 4º).
RECEITA PÚBLICA - CLASSIFICAÇÃO DOUTRINÁRIA e da LEI Nº 4320/64
a) CLÁSSICA
- Ordinárias
- Extraordinárias
b) Lei nº 4320/64 (modificada pela lei nº 101/22,art. 11)
- Receitas Correntes
- Receitas de Capital
PREVISÕES E REALIZAÇÕES DA RECEITA PÚBLICA - ESTÁGIOS
Está comentado na Lei nº 4320/64 nos artigos
A Receita Orçamentária na sua elaboração passa por três fases de estágios sendo:
- Previsão da receita;
- Arrecadação da receita;
- Recolhimento da receita.
RECEITAS PROVENIENTES DA DÍVIDA ATIVA
A Dívida Ativa é todo o crédito que o Poder Público tem a receber de seus devedores provenientes a qualquer origem de obrigação, e está complementada pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Banco Central do Brasil, a partir de 05/05/2002 não irá mais emitir títulos da dívida ativa.
DA RENUNCIA E RECEITA
Quanto às formas de renuncias de receitas, temos as formalizações através dos art. nº 11 até 14 da Lei de responsabilidade Fiscal nº 101/00.
Não são consideradas Renúncias de Receitas as alterações das alíquotas dos impostos apresentados no art. 153, inc. I, II, III, IV e V da CF/88, sobre impostos de importações e de exportações, IPI e IOF.
CODIFICAÇÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA
Para a sua elaboração compreende 8 dígitos, teremos:
- 1º : indica a Categoria Econômica
- 2º : indica a Fonte
- 3º : indica a Rubrica
- 4º : indica a Alínea
Exemplo: XXXX . XX . XX
1º dígito = Categoria econômica
2º dígito = Subcategoria econômica =
3º dígito = fonte
4º dígito = subfonte
5º e 6º dígito = rubrica
7º e 8º dígitos = sub-rubrica
DESPESA PÚBLICA
CONCEITO
Conjunto de gastos ou dispêndios do Estado ou de outra pessoa do direito público para custear o funcionamento do serviço público autorizado pelo Poder competente, consignando e fazendo uso da receita pública para atingir um determinado objetivo administrativo.
CLASSIFICAÇÃO DOUTRINÁRIA
A despesa pública possui três classificações: Duração, Extensão e Natureza.
Quanto a Duração a despesa pode ser:
- Ordinária (quando for comum);
- Extraordinária (decorrente de situação imprevisível ou urgente);
- Especial (previsível,mas não se sabe quanto ocorrerá (decorrente de sentença judicial).
Quanto a Extensão a despesa pode ser:
- Interna (efetuada na área territorial da entidade de direito que a realiza)
- Externa (efetuadas fora da área territorial da entidade que a realiza).
Quanto a Natureza a despesa pode ser:
- Federal;
- Estadual;
- Municipal.
OUTRAS CLASSIFICAÇÕES
As despesas posem ainda ser classificadas como:
- Despesas de Governo;
- Despesas de Exercício ou de Gestão;
- Despesas Permanentes;
- Despesas Variáveis;
- Despesas Reais;
- Despesas Transferíveis.
CLASSIFICAÇÃO LEGAL - CATEGORIAS
A Lei nº 4320/64, art. 12 e 13, dá a seguinte classificação segundo categorias econômicas:
- Despesas correntes (art. 12)
a) Despesas de Custeio
- Pessoal civil
- Material militar
- Material de consumo
- Serviços de terceiros
- Encargos diversos
b) Transferências Correntes
Subvenções econômicas
Inativos
Pensionistas
Salário-família
Juros da dívida pública
Contribuições de previdência social
Diversas transferências correntes
.Despesas de Capital (art. 13)
a) Investimentos
- Obras públicas
- Serviços em Regime de Programação Especial
- Equipamentos e instalações
- Material permanente
- Participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades industriais ou
- agrícolas
b) Inversões Financeiras
Aquisição de imóveis, participação em constituição ou aumento da capital de empresa ou entidades comerciais ou financeiras:
- Aquisição de títulos representativos de capital de empresas em funcionamento
- Constituição de fundos rotativos
- Concessão de empréstimos
- Diversas inversões financeiras
c) Transferências de Capital
- Amortização da dívida pública
- Auxílios para obras públicas
- Auxílios para equipamentos e instalações
- Auxílios para inversões financeiras
- Outras contribuições
AS DESPESAS SEGUNDO A LEI
O sistema gerencial das despesas públicas deve obedecer a Lei nº Complementar nº 101/00 dos art. 15 até 24.
REQUISITOS DA DESPESA PÚBLICA
Para que seja elaborado o projeto das despesas públicas o Poder Executivo tem certa preocupação quanto às informações necessárias para atender todas as finalidades desejadas com os dispêndios, buscando com os seus técnicos orçamentários, seja de qualquer esfera (Federal, Estadual, ou Municipal), alguns requisitos a fim de poderem prever as despesas, conforme segue:
- Utilidade;
- Possibilidade Contributiva;
- Discussão Pública;
- Oportunidade;
- Legitimidade;
- Legalidade.
FORMA DE EXECUÇÃO – ESTÁGIOS
Para a sua execução, a despesa pública deve seguir um roteiro para a realização efetiva das despesas, conforme consta na Lei nº 4.320/64, art.
A despesa pública na sua execução tem os seguintes estágios a observar:
a) Empenho: - autorizado o pagamento das despesas só poderá ser efetuado se a despesa estiver devidamente empenhada na dotação própria.
O Empenho é um mecanismo de controle da execução da despesa.
Segundo o art. 58 da lei nº 4320/64, o Empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição, seguindo a legislação das licitações.
b) Liquidação: - Constatada a legitimidade do empenho daquela despesa, apurar-se-á a documentação (título e documento comprobatório) existente e total a pagar, para saldar a dívida.
Este procedimento está previsto no art. 63 da Lei nº 4.320/64 e no art.
c) Pagamento: - é o ato de entregar ao Credor o valor relativo ao seu crédito a fim de quitar a obrigação
contraída. Previsto na Lei nº 4.320/64 art.
- Lei 4.320/64, art. 12 e 13.
SUPRIMENTO DE FUNDOS
Trata-se de um mecanismo especial, por sua natureza ou urgência, para realizar despesas que não possa aguardar o procedimento normal da elaboração do projeto Orçamentário, estando disciplinado na seguinte legislação:
- Lei nº 4.320/64, art. 68 e 69;
- Decreto nº 93.872/86, art.
- Decreto nº 95.804/68;
- Decreto-Lei nº 200/67, art. 74 & 3º;
- Portaria nº 492/93 do MF;
- Instrução Normativa nº 10/91 da STN
- Decreto nº 4.536/22, art. 69 do Regulamento do Código da Contabilidade Pública.
Conceito SUPRIMENTO DE FUNDOS? Ou é REGIME DE ADIANTAMENTO?
Pode-se incluí-lo como uma forma de Estágio, sendo que , Suprimento de Fundo é uma modalidade de realizações de despesa através de adiantamento concedido a servidor, para prestação de contas posteriormente, quando não for realizável o pagamento utilizando-se os serviços da rede bancária, verificando se os motivos para o adiantamento são admissíveis.
A lei nº 4320/64, art. 68 trata esta modalidade sob outra nomenclatura : “Regime de Adiantamento”.
O USO DO SUPRIMENTO DE FUNDOS
- O ordenador de despesa é autoridade competente para conceder suprimento de fundos, fixando-lhe o valor, observado o art. 45 do 93.872/86 e alterado pelo decreto nº 95.804/88;
- A entregue do numerário para o servidor público é imediata, mas sempre precedido de Empenho na dotação própria junto à Contabilidade: despesas a realizar;
- A legislação proíbe, expressamente, a concessão de suprimento que esta relacionada no decreto nº 93.872/86, art. 45 & 3º ( existe alteração da letra “a”), e, no caso do servidor público responder a inquérito administrativo, conforme Instrução Normativa nº 12 de 08/07/1987 da STN.
RESTOS A PAGAR
CONCEITUAÇÃO
Considera-se como Restos a Pagar ou Resíduos Passivos, as despesas empenhadas mas que ainda não foram pagas dentro do exercício financeiro, ou seja, até o ultimo dia do ano letivo (31 de dezembro), conforme Decreto nº 93.872/86, art 35 e 67.
Deverá fazer parte do novo orçamento público como sendo pertencente ao exercício anterior quando foi empenhada na contabilidade, e ao existir o pagamento, deve ser considerado como extra-orçamentário.
A inscrição da despesa deverá ser feita pelo valor devido em Restos a Pagar, ou pelo valor estimado se o total for desconhecido.
USO DA CONTA: RESTOS A PAGAR
a) A Lei de Responsabilidade Fiscal condiciona à inscrição em Restos a Pagar a existência de disponibilidade financeira ao final do exercício ( art. 42 e parágrafo da Lei nº 101/00).
b) O pagamento de despesas inscritas em Restos a Pagar é automático, devendo ser observado o referido Empenho e a sua liquidação, e dentro do que trata o art. 69 do Decreto nº 93.872/86.
c) Fica definido o dia 31 de dezembro do ano subseqüente para a inscrição de valores em Restos a Pagar, passado essa data os que porventura existam serão automaticamente cancelados (art.
CLASSIFICAÇÃO DA CONTA: RESTOS A PAGAR
Classificam-se os Restos a Pagar em:
- Processados: são aquelas despesas empenhadas, liquidadas, e não pagas;
- Não-processados: são aquelas despesas que mesmo empenhadas dentro do exercício, não foram liquidadas.
DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES
Esta prevista na Instrução Normativa nº 12 de 08/07/87, denomina de “despesas de exercícios anteriores” a dotação destinada a fazer ou processar os pagamentos de despesas de compromissos gerados em exercícios anteriores já encerrados.
RECONHECIMENTO DA DESPESA EXISTENTE NO EXERCÍCIO ANTERIOR
É necessário que se reconheça à despesa como dívida a ser paga à conta Despesas de Exercícios Anteriores, devendo conter os seguintes elementos:
- Importância a pagar;
- Nome, CPF ou CGC e endereço do Credor;
- Data do vencimento do compromisso;
- Causa da inexistência de empenho, no elemento próprio, à conta do orçamento vigente;
- Indicação do nome do ordenador da despesa;
- Reconhecimento expresso pelo ordenador atual sobre aquela despesa.
O ordenador de despesas que é autoridade competente para reconhecer a dívida é quem irá autorizar a dívida. Mas, a autorização do pagamento de despesas de exercícios anteriores deverá ser feita no próprio processo de reconhecimento da dívida, onde se processará todo o controle necessário à contabilidade e a gestão orçamentária.
PRESCRIÇÃO DA DÍVIDA DE EXERCÍCIOS ANTERIORES
Prescrevem dentro de um período correspondendo a cinco anos a constar da data do ato ou fato que tiver sido dado sua origem ao correspondente direito de pagamento dessas despesas de exercícios anteriores não pagos durante seu exercício letivo.
A CONTA ÚNICA DO TESOURO NACIONAL
Criada desde 1988, para facilitar o sistema de comunicação e aumentar mais e se tornar mais eficaz o controle sobre as contas bancárias do Governo (Federa, Estadual e Municipal) e seu respectivo fluxo de caixa, numa só conta nacional, através do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) pela unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional (Decreto nº 93872/86).
A efetivação da Conta Única do Tesouro Nacional se deu coma IN/STN nº 10 de 06/09/1988, e tem por objetivo acolher as disponibilidades financeiras da União, manipuladas pelas Unidades Gestoras da Administração Pública Federal de administração Direta ou Indireta usuários do SIAFI, pela via “on-line”, permitindo que cada Unidade Gestora tenha seus saldos controlados no referido sistema.
As Receitas e as Despesas são controladas por uma conta única, mantida pelo Tesouro Nacional junto ao Banco Central do Brasil, pelo sistema financeiro (SIAFI), que é movimentado por intermédio do Banco do Brasil através das “Ordens Bancárias”, mas poderá ser efetuado por outros agentes financeiros desde que autorizado pelo Ministério da Fazenda, documento hábil para tais movimentações.
Numa emergência, por paralisação das atividades do Banco do Brasil ou de outros Agentes Financeiros, ou de órgãos Federais, há o que chamamos de PROCESSO ALTERNATIVO DA CONTA ÚNICA, permitindo que outros bancos possam processar as movimentações Receitas e de Despesas desde que autorizado pelo Ministério da Fazenda, sem prejuízo para a Administração Federal, ao atuarem como Agentes Financeiros do Tesouro Nacional.
CRÉDITO PÚBLICO E ENDIVIDAMENTO
INTRODUÇÃO
O Direito Financeiro – que pode ser conceituado como a disciplina jurídica que regula a atividade financeira do Estado, sob o ponto de vista jurídico, tem como objetivo principal a realização do bem comum, através da satisfação das necessidades coletivas; e como objeto o tratamento jurídico do fenômeno contábil das receitas e despesas públicas, o que é feito com a regulamentação da receita e da despesa pública, de forma tal que não se afaste do bem jurídico tutelado, que vem a ser o tesouro público.
As receitas originárias da cobrança dos tributos e as receitas obtidas dos créditos públicos são, ambas e normalmente em conjunto, responsáveis por suprir as necessidades financeiras da máquina estatal, azeitando-a e fazendo com que sejam movimentadas as engrenagens do Estado moderno com os recursos financeiros que obtém – ora do próprio patrimônio ou, mais comumente, do patrimônio dos particulares, através da transmigração de recursos do setor privado para o setor público.
Mas, dentre as diversas ações que implementará nos planos social, econômico e administrativo, o Estado necessitará selecionar o que ele entende constituir como de interesse público, além de escolher, dentre os pontos nomeados, o que considera prioridade.
Assim é que, de forma mais comum do que se deveria esperar, pode-se constatar [02] que o orçamento do Estado apresenta-se reiteradamente em déficit, pelo que cada vez mais se tem recorrido ao empréstimo público para que sejam viabilizadas as atividades programadas e possibilitar a implementação das ações e metas expostas nos Planos de Governo, de tal forma que seja traduzido pelas receitas e despesas públicas – em que se resume o orçamento público.
CONCEITO
Partindo de onde se originam distintos caminhos da conceituação do que vem a ser crédito público, está incluído dentre os diversos meios pelos quais o Estado pode dispor para obtenção de recursos. Vê o crédito público como processo financeiro, um conjunto de mecanismos pelos quais o Estado obtém dinheiro condicionado à obrigação jurídica de pagar juros por todo o período pelo qual retenha consigo o capital obtido. Enfim, não vê o crédito público como capaz de compor o elenco regular de receitas públicas correntes; quando muito, até o entende como uma forma de receita, sim, mas essa impropriamente dita. Afinal, a essência de seu entendimento está no fato de que os empréstimos representados pelos créditos públicos seriam meras entradas de caixa, uma vez que a cada soma representativa pelo ingresso, no ativo, deve corresponder um outro lançamento, no passivo, para contrabalancear a operação.
Teórica contábil e tecnicamente é absolutamente procedente esse entendimento; mas no campo prático, o crédito público já integra cultural, política e organicamente o orçamento público brasileiro, tendo em vista que nos tempos contemporâneos, o crédito público é também conhecido mais comumente como empréstimo público ou dívida pública, compondo o elenco regular de receitas públicas. Portanto, apesar de contrariar ao conceito básico fundamental de "receita-despesa" ou de "ativo-passivo", Kiyoshi Harada expõe argumentos que visam defender ser o crédito público componente da receita pública corrente, já que, ao lado da receita tributária, a receita originada dos créditos públicos vem suprindo, com regularidade, as necessidades financeiras do Estado.
O fato é que considerando um inevitável ponto coincidente entre ambos os conceitos: crédito público é empréstimo obtido pelo poder público. Tal qual ocorre com a iniciativa privada, também os Governos podem firmar contratos para obtenção de recursos que, no caso, são tomados mediante empréstimo. Assim, o crédito público é estabelecido através de um instrumento contratual, fundado em um pressuposto no aspecto de confiança e certeza que o Estado possui e transmitem para poder contrair dívidas, capazes de lhe permitir conseguir dinheiro em volume e condições excepcionais, geralmente inacessíveis às empresas privadas.
Enfim, em sua forma pura e original, o crédito público está assentado em um negócio jurídico representado pelo contrato firmado entre dois entes jurídicos, quando um deles – o tomador do empréstimo, o Estado – necessariamente será de direito público, podendo o outro ser igualmente de direito público ou, ainda, de direito privado.
O empréstimo de recursos com a finalidade de crédito público pode ser contraído diretamente frente a outros Estados e também junto às instituições financeiras, que ora podem ser de direito público, representadas por bancos estatais de outros países; ora de direito privado, através da figura dos bancos internacionais de desenvolvimento e, ainda, do FMI-Fundo Monetário Internacional, o qual cede mediante empréstimo os recursos requisitados, baseando-se na confiança que possui no Estado, e, evidentemente, nas garantias que à este são exigidas, quando se submete a um conjunto de exigências e metas que se vê obrigado a cumprir para fazer-se merecedor dos créditos disponibilizados pela instituição internacional.
CRÉDITO PÚBLICO COMO COMPOSIÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS
A principal origem das receitas públicas consiste no conjunto de recursos obtidos com a arrecadação dos impostos, somados com a obtenção dos empréstimos públicos, os quais assumem, conjuntamente, a função de sustentáculo dos investimentos nos projetos dos planos social, econômico e administrativo programados pelo Estado para serem realizados a curto, médio e longo prazo.
Tal e qual ocorre com a iniciativa privada – quando apenas quem oferece maiores e melhores garantias às instituições financeiras credoras obtém empréstimos com melhores prazos e condições para fazer crescer mais rápido sua empresa, ao contrário das questionáveis condições obtidas pelos empreendimentos que não dispõem de boas garantias para apresentar – o mesmo se processa com os países em desenvolvimento como o Brasil.
Afinal, invariavelmente, Estados lamentavelmente desorganizados nas esferas política, administrativa e financeira utilizam-se dos empréstimos mais como forma de composição do que, propriamente, de antecipação de receitas. Isso traz, como conseqüência previsível, a excessiva elevação das taxas de juros e, por fim, a inevitável impossibilidade em conseguir pagá-los nas datas aprazadas, importando em pesadas multas pelo inadimplemento e desencadeando todos os naturais reflexos, os quais culminam na atravancagem no processo de desenvolvimento do Estado, inchando o rol de carências e deficiências nas áreas social, educacional, habitacional, de saúde e infra-estrutura básica e especial, o que, em contra-partida, faz crescer na mesma proporção o desembolso do Estado com ações paliativas por não ter solucionado os problemas e atendido às carências que deveria ter priorizado.
Quadros como esse, em regra, não são vivenciados pelos países prósperos e desenvolvidos, onde os empréstimos eventualmente tomados são obtidos em outros países de nível de organização interna, desenvolvimento social e econômico similares, com taxas de juros consideravelmente mais baixas – afinal, reduz-se os riscos da operação, e compatíveis com a expectativa de pontualidade nos adimplementos das parcelas assumidas.
De qualquer sorte, não se pode discutir que os empréstimos obtidos entram no orçamento, perdendo o caráter de medida extraordinária – evitando-se afrontar o princípio da exclusividade, o qual diz que o orçamento não poderá conter dispositivo estranho à previsão de receita e autorização de despesa.
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS CORRELACIONADOS AO CRÉDITO PÚBLICO
Como dito acima, a competência financeira para contratação de empréstimos pelo poder público apresenta-se subordinada aos regramentos impostos pela norma constitucional, sendo vasto e meticuloso o cuidado que o assunto requereu da Constituição da República. Cuidam da matéria diversos artigos constitucionais; alguns disciplinando mais diretamente a matéria; outros por vias indiretas.
Além dos princípios expressos no "caput" do art. 37 da Constituição Federal – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência – convém que se reconheça a importância e oportunidade de serem trazidos à lembrança princípios perfeitamente cabíveis ao tema, como os da transparência e seriedade.
Enfim, na essência, o conjunto dos princípios e regras que a Constituição cidadã expõe para este tema reúnem-se no que se poderia designar por "sistema constitucional financeiro" que se apresentam voltados à disciplina da atividade financeira pública.
a) Da legalidade: é também conhecido como "princípio da autonomia da vontade" por trata-se de norma principiológica nascida voltada originariamente para o indivíduo, materializando-se pela primeira vez na Constituição no art. 5°, II. Contudo, essa previsão legal, em especial, vem dirigir-se de forma mais incisiva à pessoa, física ou jurídica, que poderá fazer ou deixar de fazer tudo aquilo que a lei não lhe impor veto. Assim, mais especificamente, o princípio constante do "caput" do art. 37 da Constituição é o responsável por exprimir a obrigatoriedade que terá a Administração Pública, na figura do gestor público, de ver-se sujeitado à formalidade das prescrições legais; ou seja, é o princípio a apontar que a origem dos créditos públicos deverá, necessariamente, ser regulada por leis federais específicas e que somente poderão ser tomados nos moldes legais fixados por tais leis;
b) Da impessoalidade: em verdade, vem representar um corolário ao princípio da legalidade. É caracterizado por forçar a Administração para que esta observe, nas suas decisões, os critérios objetivos previamente estabelecidos na norma legal, em função da obrigatoriedade na sua vinculação, afastando a discricionariedade do Administrador e a possibilidade de subjetivismos na condução dos atos públicos; ou seja, não deve o gestor público agir em prol de interesses pessoais, devendo agir sempre com impessoalidade, o que é fundamental, quando se tem o poder de contratar empréstimos de assombrosos valores;
c) Da moralidade: é bom que de logo seja ressaltado que defende-se que a moralidade não necessitaria estar prevista em qualquer lei para ser passível de ser exigida do Administrador Público, pois, não terá qualquer lei o condão de fazer nascer, fazer surgir a moral em um indivíduo; afinal nascemos já dotados ou não desse atributo, vez que o mesmo é intrínseco ao caráter de cada ser humano. Assim, apesar de elevada ao "status" de princípio, a moralidade, em verdade, deveria ser vista tão somente como um atributo necessário e até mesmo indissociável da tarefa de qualquer cidadão que venha a exercer quaisquer das funções públicas, em especial aquelas relacionadas com a responsabilidade pelo desembolso ou arrecadação das verbas públicas, o que se adequa perfeitamente ao assunto em estudo: os créditos públicos;
d) Da publicidade: consiste em fazer com que através da divulgação dos atos emanados da Administração Pública todos tenham conhecimento das ações do Estado, de tal forma que qualquer indivíduo possa se sentir em condições de fiscalizar quaisquer das atividades administrativas do Poder Público em geral e, dentre elas, incluem-se os empréstimos públicos que irão compor os créditos públicos;
e) Da eficiência: que vem referir-se à possibilidade que o Estado tem de equacionar para obter maiores e melhores resultados, independentemente de se tratar dos planos social, econômico ou administrativo. Contudo, especificamente focado ao assunto em estudo, o princípio da eficiência pode ser traduzido pelo equacionamento das receitas e despesas públicas, aumentando tanto a base de arrecadação como o volume das soluções implementadas; é o controle fiscal, com maior eficiência, para minimizar gastos e maximizar resultados, com o melhor aproveitamento do crédito público disponível;
f) Da transparência: podendo ser confundido com o princípio da publicidade, esse princípio faz com que no orçamento público constem, expressa e claramente, todos os empréstimos assumidos pelo Estado, de tal forma que sejam de conhecimento amplo;
g) Da seriedade: que poderia, em uma primeira e rápida análise, ser equivocadamente confundido com o princípio da moralidade, na verdade vem querer significar a gravidade do comprometimento do Estado e que deve ser considerado para que se honre o compromisso assumido com o credor do crédito público – decerto que, para tanto, fundado no princípio da moralidade pública. Assim, honrando-se a seriedade do negócio jurídico pactuado, torna-se irretratável a promessa assumida pelo Estado com a contratação do empréstimo, sendo ainda assegurada a restituição do crédito tomado, acrescido dos juros contratados.
CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
RECEITA PÚBLICA
Corresponde a arrecadação tributária conhecida como fonte de recursos financeiros, a qual vem incorporar o patrimônio público e permite custear todas as despesas decorrente da prestação de serviços públicos e investimento público. Quando se classifica uma receita, sabe-se que a mesma pode ser classificada como receita orçamentária, como também receita extra-orçamentária. Na administração pública as receitas correspondem em duas formas contábeis: receitas correntes que se utiliza para custear todas as despesas originárias de material de consumo, serviços dos profissionais enquadrados na função pública, serviços de terceiros e todos os encargos necessários. A receita de capital se utiliza para custear todas as despesas ocorridas em operação de crédito, alienação de bens móveis e imóveis, amortização de empréstimos concedidos e transferência de capital. Segundo a lei 4.320/64 identificou que as receitas orçamentárias passam por três estágios;
1° previsão da receita
2° arrecadação da receita
3° recolhimento da receita.
O que é receita proveniente de dívida ativa?
A dívida ativa é todo o crédito do poder público a qual tem a receber dos devedores onde se utilizaram de serviço público e está embasado juridicamente na lei de responsabilidade fiscal. Em decorrência da lei de responsabilidade fiscal que proporcionou respaldo para a administração pública punir os devedores, ficou vedado a partir de 05/05/2002 qualquer municipio, estado e união emitir titulam da dívida ativa.
DESPESA PÚBLICA
É o conjunto dos gastos oriundo de direito público utilizado para custear a amortização de todos os gastos ocorridos na administração pública. A classificação doutrinária da despesa é: duração, quando a despesa pode ser utilizada na sua forma comum, ou seja, ordinário. Também na sua forma extraordinária decorrente de um gasto acontecido de uma situação imprevisível ou urgente ou também na sua forma especial quando a administração pública está previsto o pagamento, mas não sabe a data da efetivação do pagamento, isto em decorrência de processo judicial. Extensão esta doutrina classificada para as despesas representa para aonde ocorrerá o pagamento dos devidos gastos podendo ser um pagamento de gastos ocorrido internamente, ou seja, empresas ou pessoas físicas que pertence o território do município do estado ou da união. E a outra forma para se analisar o pagamento é externamente, ou seja, empresas ou pessoas físicas estão fora do reduto a qual pertence o órgão público. Natureza da despesa, as despesas são classificadas dentro da natureza doutrinária. A natureza é despesas que representam o poder público municipal, estadual e federal.
CATEGORIA DAS DESPESAS
1° DESPESAS CORRENTES estas despesas representam as despesas de custeio a qual fazem parte material de consumo, salários, serviços de terceiros e encargos diversos. Nesta categoria de despesas correntes também possui a classificação das transferências correntes que são os gastos representados por pensionistas, salário família, juros da divida pública, contribuição da previdência social e diversas transferências.
2° DESPESAS DE CAPITAL; despesas de investimentos são representadas por investimentos a qual compõe obras públicas, equipamentos, instalações, participação em capital de empresas particulares e etc. Despesas de Inversões financeiras representam aquisição de imóveis, aquisição de títulos, constituição de fundos rotativos, empréstimos, etc. É transferência de Capital, amortização da divida pública, auxilio em obras públicas, auxilio em equipamentos e instalações e etc.
EMPENHO
É a autorização do pagamento de todas as despesas devidamente orçada e registrada na dotação ornamentada, ou seja, empenho é um mecanismo de controle da execução das despesas.
RESTO A PAGAR
Nas empresas públicas também ocorrem fatos semelhantes as empresa privadas, ou seja, encerra um exercício e não liquida as obrigações que fazem parte do passivo. No entanto nas instituições públicas acontecendo isso se identifica como resíduo do passivo, despesa empenhada, mas não liquidada dentro do exercício financeiro, última do dia do ano letivo 31 de dezembro. Neste caso esta despesa deverá fazer parte do novo orçamento público passando assim pertencer a um extra- orçamento tendo assim que haver uma liberação para poder efetuar o pagamento da devida despesa.
A conta restos a pagar só possui reconhecimento caso exista uma receita prevista para pagamento da devida despesa, mas por motivos que prejudicou a arrecadação dificultando assim o cumprimento do valor empenhado transfere-se para o ano seguinte sabendo que haverá realmente o recebimento da devida receita.
Princípios constitucionais correlacionado ao crédito público
1° princípio da legalidade;
2° princípio da impessoalidade;
3° princípio da moralidade;
4° princípio da publicidade;
5° princípio da eficiência;
6° princípio da transparência;
7° princípio da seriedade.
Estes princípios querem demonstrar a maneira própria de contratar um empréstimo público cumprindo com as normas constitucionais seguindo assim a responsabilidade de buscar empréstimo dentro da legalidade a qual reza a constituição e buscando recursos de instituições financeiras legalizadas e comprometidas com o banco central seguindo rigorosamente o mercado da devida atualidade.
O poder público através de sua administração deve agir nas ações do crédito financeiro de uma impessoal buscando recursos sem que haja interesse pessoal sabendo que o recurso levantado seja rigorosamente destinado para a devida obrigação.
Segundo os princípios relacionados ao crédito público o administrador deve agir elevando seus status de caráter humano a qual venha exercer responsabilidade no desembolso e na arrecadação de todas as verbas públicas a qual destina o crédito público.
Princípio da legalidade: estes princípios querem demonstrar a maneira própria de contratar um empréstimo público cumprindo com as normas constitucionais seguindo assim a responsabilidade de buscar empréstimo dentro da legalidade a qual reza a constituição e buscando recursos de instituições financeiras legalizadas e comprometidas com o banco central seguindo rigorosamente o mercado da devida atualidade.
Princípio da impessoalidade: o poder público através de sua administração deve agir nas ações do crédito financeiro de uma impessoal buscando recursos sem que haja interesse pessoal sabendo que o recurso levantado seja rigorosamente destinado para a devida obrigação.
Princípio da moralidade: segundo os princípios relacionados ao crédito público o administrador deve agir elevando seus status de caráter humano a qual venha exercer responsabilidade no desembolso e na arrecadação de todas as verbas públicas a qual destina o crédito público.
Princípio da publicidade: para que constitucionalmente o crédito público tinha consistência em realizar as ações tanto para os municípios, estado e união os atos devem ser divulgado para que qualquer indivíduo possa ter ciência do que esta sendo praticado dentro da administração pública e assim compondo os créditos orçamentários de uma instituição.
Princípio da eficiência: o administrador público deve traduzir adequadamente o porquê da busca de recursos a qual será aplicado em beneficio para um plano social correspondendo que este empréstimo seja eficiente em prol da comunidade do qual será beneficiada.
Princípio da transparência: a administração pública só pode assumir determinado recurso desde que haja respaldo perante a comunidade que receberá os benefícios apresentando claramente no orçamento público o crédito que será necessário e efetivo para a sua devida aplicação.
Princípio da seriedade: este princípio preza a moralidade verdadeira comprometendo cumprir a promessa assumida com a contratação do empréstimo assegurando a restituição do pagamento dentro dos recursos apresentados em contratos oficialmente determinados.
Diferença entre crédito público e dívida pública
A dívida pública vem ser um dos elementos a qual compõe o crédito público, ou seja, a dívida pública é um empréstimo enquanto que o crédito público é o valor capitado no mercado financeiro interno ou externo instituído através de contratos assinados com uma instituição credora.
ESPÉCIE DA DÍVIDA PÚBLICA
DIVIDE-SE
1° INTERNA: são dividas contraídas diretamente com as instituições financeiras no país através de títulos do governo gerado no mercado de capitais, assim tornando-se uma dívida pública.
2° EXTERNA: é uma divida contraída perante uma instituição financeira estrangeira tendo como controle e aval da ONU a qual responde pela legalidade dos recursos.
3° VOLUNTÁRIA: quando a instituição pública procura uma instituição financeira para buscar recursos na sua formação diária referente às despesas correntes ou de capital.
4° FORÇADA: é quando o governo necessita buscar empréstimos para reconstruir ou beneficiar uma comunidade em decorrência de catástrofes ou problemas a qual não estava previsto no orçamento.
DÍVIDA PÚBLICA
É importante que se estabeleça a distinção entre créditos públicos e dívida pública, pois que é possível confundi-los, já que interligados pela interrelação necessária existente.
Ao contrário do que se poderia inadvertidamente entender como significado óbvio, dentro dos padrões laicos arraigados no âmbito privado, exclui-se do conceito de dívida pública os compromissos assumidos pela Administração relativos a manutenção da estrutura pública. Ou seja, além dos custos com a folha de pessoal, haveria também as despesas com aluguéis, aquisição de bens, obras de infra-estrutura, contratação de serviços etc. Esses seriam apenas alguns dos elementos componentes das despesas públicas, os quais podem, de fato, influenciar no crescimento da dívida pública, mas não correspondem ao seu significado.
Por dívida pública, que vem a ser um dos elementos componentes do crédito público, entende-se tão somente os empréstimos captados no mercado financeiro interno ou externo, através de contratos assinados com os bancos e instituições credoras.
Assim, a dívida pública deriva do empréstimo público, o qual pode ser de natureza:
a) Soberana: que é a obrigação de direito público que o Estado assume unilateralmente;
b) De contrato de direito privado: quando por empréstimo público entende-se que é uma forma de contrato de direito privado;
c) De contrato de direito administrativo: que é o entendimento doutrinário predominante, considerando os empréstimos como contratos de direito administrativo de natureza semelhante às demais relações contratuais do Estado.
ESPÉCIES DE DÍVIDA PÚBLICA
a) Interna: contraída diretamente com as instituições financeiras no país ou através da colocação de títulos do Governo no mercado de capitais, são os títulos da dívida pública;
b) Externa: é contraída junto a Estados estrangeiros, instituições financeiras mantidas pela ONU ou organismos financeiros internacionais;
c) Voluntária: assumida voluntariamente pelos investidores e instituições financeiras;
d) Forçada: é a assumida em razão de ato de autoridade do Estado e podem ser na forma de empréstimos compulsórios, depósitos compulsórios e títulos de curso forçado emitidos pelo Governo.
FORMAS DE EXTINÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA
A extinção da dívida publica ocorre por:
a) Amortização: é a forma mais comum de extinção dos empréstimos e pode-se efetuar através da compra de papéis no mercado ou diretamente junto ao credor;
b) Conversão: é quando o Estado modifica as condições anteriores do empréstimo pela redução dos juros devidos;
c) Compensação: dá-se pelo processo de equilíbrio compensatório entre os débitos e os créditos tributários do Estado;
d) Repúdio: que também pode extinguir a dívida pública assumida pelos regimes não políticos, não consolidados ou mediante atos de corrupção, evidentemente, atos repudiáveis e que ferem pelo menos a três princípios: legalidade, moralidade e seriedade.
Por consistir o crédito público em um conjunto de mecanismos pelos qual o Estado obtém dinheiro condicionado à obrigação jurídica de pagar juros por todo o período pelo qual retenha consigo o capital obtido, pode-se depreender, ao final desse estudo, que os empréstimos públicos devem ser conduzidos em consonância aos princípios éticos – além dos princípios constitucionais comentados no presente estudo – para que seja possível se estabelecer os parâmetros fundamentais para uma boa administração pública, à luz de leis ordinárias capazes de disciplinar os empréstimos conseguidos pelo Estado, os quais mostram-se fundamentais para a gestão das atividades próprias da Administração Pública.
Como se buscou aqui demonstrar, respeitadas as competências limitativas, a Constituição Federal autoriza aos entes federados contratar operações de créditos na forma de antecipação de receitas orçamentárias, desde que seja vinculado o crédito público almejado e que se lançou no orçamento público como expectativa de projeção de receita, fundada no produto da arrecadação de tributos.
Ocorre que essa simples vinculação não representa uma garantia real para a instituição credora, pois que não poderá executar judicialmente os bens do devedor principal na comum hipótese de inadimplemento do Estado, quando este se alheia aos princípios éticos e morais.
O fato é que quando se chega ao estágio de se ter como consolidada a decisão política de não honrar com o compromisso assumido, o Estado fere, ainda, o princípio da vinculação para com a inafastabilidade da previsão orçamentária à qual o crédito público é filiado, movido pela incompatível conduta discricionária do gestor público, que intervém em questão, momento e de forma não prevista na norma constitucional, afrontando ao princípio da legalidade – e, em alguns casos, até mesmo o da impessoalidade.
É indiscutível que as receitas públicas existem para garantir e possibilitar o atendimento das necessidades da coletividade, aliás, como é constitucionalmente assegurado. Contudo, não se pode concordar com o entendimento equivocado de que os créditos públicos obtidos mediante empréstimos a despeito de sua origem, públicos ou privada – possam ser simplesmente ignorados sob o argumento de que a receita pública não pode ter uma parcela destinada ao custeio do crédito tomado, assim como dos juros e encargos moratórios pelo financiamento que foi confiado ao Estado e, em gesto que fere à ética pública, este acenou com a intenção de descumprir, sob o pretexto de que receitas públicas existem para a garantia da sociedade e não do credor. Ora, de onde se obteria recursos para pagar os empréstimos, se não das receitas públicas?
Decerto, pensamentos como esses não possuem qualquer lastro jurídico ou principiológico fundado na ética pública, assim como nem mesmo toda a história enraizada na larga fonte de inspiração do direito consuetudinário o ampararia, posto que pende claramente para conceitos político-partidários com raízes anarco-socialistas, popularmente denominado de insuflação ao "calote público".
Afinal, sempre recorrendo à Lei Maior, convém concluir esse breve estudo lembrando que no preâmbulo da nossa Constituição consta, expressamente, que o nosso Estado Democrático de Direito foi instituído "destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias" e, absolutamente, não vemos como seria possível assegurar tais objetivos, como um conjunto indissociável que é, a pretexto de que o mais importante seria assegurar instrumentos para que o Estado, no desempenho de sua missão constitucional, cumprisse a finalidade de promover o bem comum.
Deve-se ter consciência de que o bem comum pode perfeitamente ser promovido paralelamente à preservação ética e honrosa dos princípios da moralidade, seriedade e legalidade dentre outros, associados ao fato de que a gestão da coisa pública pode ser exercitada sem prejuízos à credibilidade que se conferiu ao Estado, no momento em que foram oferecidas as garantias capazes de fornecer lastro para que fosse concedido o empréstimo que passou a integrar o crédito público. A solução? Não tratar a coisa pública com a discricionariedade que somente deveria ser possível de exercício do trato das coisas privadas; mas com a decência que se deve conferir às coisas públicas. Tratar os créditos públicos, as despesas públicas, o orçamento público, a coisa pública como um conjunto coeso e dentro dos preceitos éticos, morais e legais existentes.
LICITAÇÕES
Conceito
Não seria justo tentar elaborar um conceito próprio para licitação, diante da rica doutrina disponível.
Segundo Sayagues Laso, “licitação pode ser definida como um procedimento relativo ao modo de celebrar determinados contratos, cuja finalidade é a determinação da pessoa que ofereça à Administração condições mais vantajosas, após um convite a eventuais interessados para que formulem propostas, as quais serão submetidas a uma seleção”. (SAYAGUES LASO,
Odete Medauar entende que, “Licitação, no ordenamento brasileiro, é processo administrativo em que a sucessão de fases e atos leva à indicação de quem vai celebrar contrato com a Administração. Visa, portanto, a selecionar quem vai contratar com a Administração, por oferecer proposta mais vantajosa ao interesse público. A decisão final do processo licitatório aponta o futuro contratado”. (MEDAUAR, Direito Administrativo Moderno, 1996. p. 205.)
Para Carlos Ari Sundfeld, “Licitação é o procedimento administrativo destinado à escolha de pessoa a ser contratada pela Administração ou a ser beneficiada por ato administrativo singular, no qual são assegurados tanto o direito dos interessados à disputa como a seleção do beneficiário mais adequado ao interesse público”. (SUNDFELD, Licitação e Contrato Administrativo, 1994. p. 15.)
Na lição de Celso Antonio Bandeira de Mello, “Licitação – em suma síntese – é um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências públicas. Estriba-se na idéia de competição, a ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptidões necessários ao bom cumprimento das obrigações que se propõem assumir”. (MELLO, Curso de Direito Administrativo, 2004. p. 483.)
Princípios basilares do Instituto
Como todo sistema jurídico, o instituto das licitações também tem seus princípios norteadores. Discorreremos acerca de alguns deles, ainda que forma bastante simples.
O princípio da legalidade, como princípio geral previsto no art. 5º, II, da Constituição de 1988, segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer senão em virtude de lei”, obriga a Administração Pública, quando da compra, obra, contração de serviços ou alienação, a proceder de acordo com o que a Constituição Federal e Leis prevêem. A não observação desse princípio impregnará o processo licitatório de vício, trazendo nulidade como conseqüência.
Pelo princípio da isonomia, é assegurado a igualdade no tratamento a todos quantos venham participar do certame licitatório.
O princípio da competitividade garante a livre participação a todos, porém, essa liberdade de participação é relativa, não significando que qualquer empresa será admitida no processo licitatório. Por exemplo, não faz sentido uma empresa fabricante de automóveis tencionar participar de um processo de licitação, quando o objeto do certame seja compra de alimentos.
A Administração Pública se balizará no princípio da impessoalidade para evitar a preferência por alguma empresa especificamente, cuja não observação implicaria prejuízo para a lisura do processo licitatório, e como conseqüência a decretação da nulidade do processo.
Como a licitação busca atender ao interesse público, à coletividade, a escolha e julgamento da melhor proposta obedecerão ao princípio da publicidade, que visa tornar a futura licitação conhecida dos interessados e dar conhecimento aos licitantes bem como à sociedade em geral, sobre seus atos. Outra função desse princípio é garantir aos cidadãos o acesso à documentação referente à licitação, bem como sua participação em audiências públicas, nas hipóteses previstas no art. 39, da Lei nº 8.666/93.
A proposta mais vantajosa nem sempre é a mais barata. Como dizem alguns, às vezes o barato sai caro. A Administração Pública deve saber definir quando, quanto, o que e por que vai comprar, a exemplo da situação onde há opção de compra ou locação. É nessa análise que o princípio da economicidade se revela, auxiliando a aplicação dos recursos públicos com zelo e eficiência.
Decisão do TC/SP reconheceu caráter irregular em contração que não observou o princípio da economicidade (TC/SP Protocolo nº 5.150/026/93, DOE de 05.10.1995).
A princípiologia do novel art. 37 da Constituição Federal, impõe a todos quantos integram os Poderes da República nas esferas compreendidas na Federação, obediência aos princípios da moralidade, legalidade, impessoalidade, eficiência e publicidade.
O princípio da impessoalidade obsta que critérios subjetivos ou antiisonômicos influam na escolha dos candidatos exercentes da prestação de serviços públicos, e assume grande relevância no processo licitatório, consoante o disposto no art. 37, XXI, da CF...” (REsp nº 615.432/MG, 1º T., Rel. Min. Luiz Fux, j. em 02.06.2005, DJ de 27.06.2005.)
Competência Legislativa
Compete à União legislar sobre normas gerais de licitação, de acordo com a Carta Magna de 1988.
Art. 22 Compete privativamente à União legislar sobre:
(...)
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III;
A Lei nº 8.666/93, como lei federal, submete Estados, Municípios e o Distrito Federal ao dever de obediência a seus preceitos gerais sobre licitações e também concede-lhes competência para legislar dentro da esfera concedida pelos dois diplomas legais, desde que não agridam os preceitos dali emanados.
Na lição de Hely Lopes Meireles, “Estados e Municípios podem legislar sobre a matéria, observando as normas de cunho nacional e tratando do que for específico em suas licitações e contratações, segundo as peculiaridades locais”. (MEIRELLES, Licitação e Contrato Administrativo, 1990. p. 33.)
O dever de licitar
Segundo Carlos Ari Sundfeld, “Têm o dever de promover licitação todos os entes estatais, independentemente do caráter público ou privado de sua personalidade. Destarte, são por ele colhidas tanto as pessoas governamentais de direito público (União, Estados e Municípios, suas autarquias e fundações governamentais de direito público) como as pessoas governamentais privadas (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações governamentais provadas)”. (SUNDFELD, Licitação e Contrato Administrativo, 1994. p. 36.)
O enunciado constitucional impõe aos órgãos da União, Estados, Municípios, e DF, o dever de licitar, previsto no art. 37, da CF/88, que diz:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
A outorga de concessão ou permissão de serviço público deve ser concedida também mediante processo licitatório, de acordo com o previsto no art. 175, caput, da Constituição.
Art. 175 Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. (...) Tais exigências são reafirmadas na Lei nº 8.666/93:
Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei. (...)
Exceção
Há situações em que não é possível licitar. Isso pode decorrer em função do valor, situação de emergência, calamidade pública, inviabilidade de competição, e demais hipóteses enumeradas nos arts. 24 e 25, denominadas como contratação direta.
A primeira forma é a dispensa, prevista no art. 24 e incisos da Lei nº 8.666/93. A Administração Pública deve se acautelar para que a situação de emergência não tenha sido causada por sua omissão, situação que acarretará na responsabilidade dos agentes responsáveis.
Já os casos em que a licitação é inexigível estão previstos no art. 25 e seus incisos, isto é, quando se tratar de compra de produtos exclusivos, serviços técnicos de natureza singular e contratação de profissionais consagrados, e outros casos ali especificados.
Tanto a contratação por dispensa quanto por inexigibilidade deverão obedecer aos ditames do art. 26, que prevê a necessária justificação e publicidade.
Aplica-se multa aos responsáveis, em razão da contratação indevida por inexigibilidade de licitação, falta de clareza e precisão na descrição do objeto contratado”. (Acórdão nº 1.166/2005, 2ª C., Rel. Min. Benjamin Zymler.)
Procedimento Licitatório
Segundo o parágrafo único do art. 4º, da Lei nº 8.666/93, o procedimento licitatório se caracteriza ato administrativo formal. De acordo com a doutrina, a licitação pode ser analisada sob foco interno ou externo, assim denominadas de fase interna e fase externa da licitação.
Fase interna
Nessa fase é que se concentram os atos que definirão os rumos da licitação, isto é, o planejamento da licitação.
“Identifica-se a necessidade, motiva-se a contratação, para então, partir-se para verificação da melhor forma de sua prestação. Ou seja, a decisão pela contratação direta, por inexigibilidade ou dispensa, é posterior a toda uma etapa preparatória que deve ser a mesma para qualquer caso. A impossibilidade ou a identificação da possibilidade da contratação direta como a melhor opção para a administração, só surge após a etapa inicial de estudos. Como a regra geral é a licitação, a sua dispensa ou inexigibilidade configuram exceções. Como tal, portanto, não podem ser adotadas antes das pesquisas e estudos que permitam chegar a essa conclusão”. (Acórdão nº 994/2006, Plenário, Rel. Min. Ubiratan Aguiar.)
Ao dar início a uma licitação, a Administração Pública deve atentar para a existência de previsão orçamentária. Fazer uma licitação sem recursos previstos é, no mínimo, ato de má gestão. A Lei nº 8.666/93 é clara, no art. 7º, § 2º, inc. III, ao prever que:
“§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: (...) III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;”
De acordo com o caput do art. 38, da Lei 8.666/93, desde a abertura do processo administrativo da licitação é necessária a indicação dos recursos apropriados. No edital, é obrigatório definir as condições para o atendimento das obrigações necessárias ao cumprimento do seu objeto, segundo o inciso VIII do art.40 da mesma lei.
Também, pelo inciso III do § 2º do art. 40 da Lei 8.666/93, é preciso que o edital da licitação esteja acompanhado da minuta do contrato a ser firmado, onde, em cumprimento ao inciso V do art. 55, há que ficar estabelecido ‘o crédito pelo qual correrá a despesa com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica’
Daí decorre a jurisprudência deste Tribunal, que se posiciona pela exigência de que o edital venha consignado da dotação orçamentária que dará suporte às despesas.
Entretanto, é de se reconhecer que a Lei nº 8.666/93 tem como efetivamente grave e passível de anulação a compra realizada sem a indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, consoante o art.
Além da previsão orçamentária, a Administração Pública deve ter conhecido e definido quanto quer gastar com aquela contratação. Encontramos rica jurisprudência acerca da necessidade de realização da pesquisa de preços. Vejamos posicionamento do TCU:
“A importância da realização de uma ampla pesquisa de preços no mercado e de uma correta estimativa de custos é inconteste, pois fornece os parâmetros para a Administração avaliar a compatibilidade das propostas ofertadas pelos licitantes com os preços praticados no mercado e verificar a razoabilidade do valor a ser desembolsado, afastando a prática de atos possivelmente antieconômicos.
O preço estimado é o parâmetro de que dispõe a Administração para julgar as licitações e efetivar contratações, e deve refletir adequadamente o preço corrente no mercado e assegurar efetivo cumprimento, dentre outros, dos princípios da economicidade e da eficiência”. (Acórdão nº 710/2007, Plenário, Rel. Min. Raimundo Carreiro.)
“É importante notar que a pesquisa de preços não constitui mera exigência formal estabelecida pela Lei. Trata-se, na realidade, da etapa essencial ao processo licitatório, pois estabelece balizas para que a Administração julgue se os valores ofertados são adequados. Sem valores de referencia confiáveis, não há como avaliar a razoabilidade dos preços dos licitantes”. (Acórdão nº 1.405/2006, Plenário, Rel. Min. Marcos Vinicios Vilaça.)
Definir com clareza e exatidão o objeto que vai atender à necessidade da Administração é de grande importância para o sucesso da licitação. O mercado é rico em opções, e a Administração Pública é livre para utilizar os recursos disponíveis para chegar ao objeto que melhor atenda àquela necessidade.
A modalidade de licitação não é definida aleatoriamente, ela será feita com base no art. 22, da Lei nº 8.666/93.
“Com relação à modalidade de licitação, sabe-se que o principal critério para definir se o administrador utilizará o convite, a tomada de preços ou a concorrência é o valor estimado do objeto a ser licitado”. (Acórdão TCU nº 103/2004.)
Abrimos um parêntese para uma observação acerca da modalidade Pregão, uma modalidade recente em nosso ordenamento, posterior à Lei nº 8.666/93.
O pregão presencial possui diploma legal próprio, sendo a Lei nº 10.520/02 encarregada das normas gerais da modalidade. Já o Pregão Eletrônico encontra-se regulamentado pelo Decreto nº 5.540/05. Contudo, os preceitos gerais ditados pelas Leis nºs 8.666/93 e 10.520/02 deverão ser observados, bem como aplicados, no que couber, ao Pregão Eletrônico.
No que se refere à aplicação da Lei nº 10.520/02 e do Decreto 5.450/05, Joel de Menezes Niebuhr, afirma: “Como já afirmado, o pregão eletrônico subordina-se às disposições da Lei nº 10.520/02, ainda que ela não prescreva normas que se seja especificas. É a Lei nº 10520/02 que cria a modalidade pregão, tanto em sua faceta presencial, quanto em sua faceta eletrônica”. (NIEBUHR, Pregão Presencial e Eletrônico, 2006. p. 297.)
O pregão eletrônico foi instituído pela União a todos os entes da Administração Federal com adoção obrigatória para compras e contração de serviços comuns, por se tratar de uma modalidade extremamente moderna e transparente.
Outro ponto importante é a definição expressa do tipo de licitação, consubstanciado no § 1º do art. 45, da Lei de Licitações, pois, segundo comentário de Marçal Justen Filho, “A definição do tipo de licitação produz reflexos não apenas sobre o julgamento das propostas. O próprio procedimento licitatório, em toda sua fase externa, variará consoante o tipo de licitação”. (JUSTEN FILHO, Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 2008. p. 554.)
Art. 45 (...)
§ 1º Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitação, exceto na modalidade concurso:
I - a de menor preço - quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço;
II - a de melhor técnica;
III - a de técnica e preço.
IV - a de maior lance ou oferta - nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso.
A importância do edital
Na obra de Adilson Abreu Dallari encontramos a definição de edital, em sentido amplo, segundo o que ensinou Oswaldo Aranha Bandeira de Mello assim definido como ‘instrumento pelo qual se faz pública, pela imprensa ou em lugares apropriados das repartições, certas noticias, fato ou ordenança, às pessoas nele referidas e outras que possam ter interesse a respeito do assunto que nele contém’. Já em sentido estrito, ‘Hely Lopes Meirelles, com a clareza que lhe é peculiar, afirma que o edital é instrumento pelo qual a administração leva ao conhecimento público sua intenção de realizar uma licitação e fixa as condições de realização dessa licitação’”. (DALLARI, Aspectos jurídicos da licitação, 1992. p. 90.)
A elaboração do edital, ou ato convocatório, é atividade de elevada importância e deverá possuir amplo caráter de legalidade. É nele que serão estipuladas as regras que se aplicarão à disputa: desde critérios de habilitação e classificação, a preço, pagamento, sanções, demais regras procedimentais, e minuta do contrato administrativo que será firmado com o vencedor.
O art. 41 da Lei nº 8.666/93, prevê que qualquer cidadão é parte legitima para impugnar edital de licitação por irregularidade na aplicação da Lei.
A impugnação ao edital é um meio administrativo de contestação da legalidade de cláusulas do ato convocatório, que pode ser exercitado pelo licitante ou por qualquer cidadão (§§ 1º e 2º do art. 41). Deve ser entendido como uma forma de provocação da Administração à verificação da legalidade do ato convocatório (Revista Zênite de Licitações e Contratos – ILC, edição 720/67/SET/1999, Seção Perguntas e Respostas, p. 1.)
Os licitantes se submeterão às cláusulas do edital, que estipulará os requisitos para habilitação e qualificação no certame, bem como a minuta de contrato. Daí a importância de este estar revestido de legalidade, só assim, garantirá o tratamento igualitário entre os interessados, e afastando cláusulas que restrinjam ou venham ferir o princípio da competitividade.
Para que isso aconteça, o edital deve ser submetido à análise e aprovação da assessoria jurídica do órgão que está promovendo a licitação, e, de acordo com o art. 41 da Lei nº 8.666/93, a Administração não pode descumprir as condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada. Com o parecer favorável da assessoria jurídica, finaliza-se assim a fase interna da licitação
Fase externa
A Lei nº 8.666/93 prevê, no art. 3º, § 3º, que a licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os seus atos, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até sua respectiva abertura.
Com a publicação do edital, os interessados tomarão conhecimento da licitação e regras da disputa, e apresentarão suas ofertas.
A habilitação tem como finalidade o exame de idoneidade jurídica, técnica e financeira da empresa que pretende com a Administração Pública contratar, de acordo com o previsto nos arts. 28, 29, 30 e 31, da Lei nº 8.666/93.
Atendidos os requisitos de habilitação, o licitante terá suas propostas técnica e comercial analisadas. Essa etapa é regida pelos arts.
De acordo com o art. 45 da Lei nº 8.666/93, temos que:
Art. 45 O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de licitação ou o responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os tipos de licitação, os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle.
É importante ressaltar que, das decisões tomadas nesta fase cabem recursos, os quais estão previstos no art. 109, da Lei nº 8.666/93.
Definido o vencedor, a Administração Pública procederá à homologação e adjudicação da proposta, ato que antecede a formalização do contrato administrativo. A execução do contrato administrativo não fugirá aos olhos da Administração que, por lei, tem o dever de fiscalizá-lo, de acordo com os arts. 66 e 67, da Lei de Licitações.
Questionamento sobre RECEITAS, DESPESAS E CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA:
QUESTÃO 01: Apresente a resposta correta segundo a informação apresentada a seguir (valores em milhares de reais):
A) O município apresentará uma receita corrente no valor de $ 10.000,00 e uma despesa no valor de $ 12.000,00, apresentando assim um déficit de $ 2.000,00 no ano orçado.
B) O município apresentará uma receita corrente no valor de $ 10.000,00 e uma despesa no valor de $ 10.000,00, apresentando assim uma situação nula no ano orçado.
C) O município apresentará uma receita corrente no valor de $ 5.000,00 e uma despesa de capital no valor de $ 5.000,00, a ser orçado no ano.
D) O município apresentará uma receita corrente no valor de $ 5.000,00, uma receita de capital no valor de $ 5.000,00, uma despesa corrente no valor de $ 7.000,00 e uma despesa de capital no valor de $ 5.000,00, a ser orçado no ano.
E) O município apresentará uma receita corrente no valor de $ 15.000,00, uma receita de capital no valor de $ 10.000,00, uma despesa corrente no valor de $ 15.000,00 e uma despesa de capital no valor de $ 10.000,00, a ser orçado no ano.
RESPOSTA CORRETA LETRA “E”
QUESTÃO 02: Relacione a primeira coluna com a segunda e assinale a opção correta:
1ª Coluna
I- Classificação dos créditos adicionais as despesas públicas
II- Conceitue crédito suplementar em relação as despesas públicas
III- Fale sobre crédito especial e extraordinário as despesas públicas
IV- crédito orçamentário da despesa públicas
V- créditos adicionais suplementares as despesas públicas
2ª Coluna
( ) Quando a autorização das despesas é dada mediante inclusão da respectiva dotação no orçamento anual.
( ) Suplementares, especiais e extraordinários.
( ) Destinados a reforços de dotação orçamentária.
( ) Incorpora-se ao orçamento, adicionando-se a importância autorizada à dotação orçamentária a que se destinou a reforçar ou conclusão das obrigações destinadas aos setores públicos..
( ) Incorpora-se ao orçamento, mas conservam suas especificidade, demonstrando-se as despesas realizadas à conta dos mesmos, separadamente.
RESPOSTA CORRETA - IV – I – V – II - III
QUESTÃO 03: Assinale a opção correta:
A) O executivo deve apresentar o PPA, o LDO e o LO, para fins de responsabilidade tributária.
B) O executivo deve apresentar o PPA, o LDO e o LO, para fins de aprovação da Receita Federal, para a mesma fiscalizar as entidades públicas.
C) O executivo deve apresentar o PPA, o LDO e o LO, para fins de aprovação do legislativo e assim o Tribunal de Contas fiscalizarem a aplicação das mesmas.
D) O executivo deve apresentar o PPA, o LDO e o LO, para fins de controle interno da instituição pública.
E) O executivo deve apresentar o PPA, o LDO e o LO, para fins de controle do próprio executivo.
RESPOSTA CORRETA LETRA “C”
QUESTÃO 04: Considere V (verdadeiro) ou F (falso) para os enunciados a seguir e assinale a opção que responde corretamente à sequência desses enunciados:
( ) Empenho de Despesa – Significa a instituição pública que efetuar o empenho das despesas que não estiverem na lei orçamentária ou nas leis especiais aprovado pelo legislativo.
( ) O empenho é realizado estritamente, segundo a discriminação orçamentária e não poderão exceder o limite dos créditos concedidos.
( ) Nota de Empenho, a qual indica o nome do credor, especifica a importância da despesa, bem como a dedução do saldo da dotação orçamentária.
( ) As despesas que devem ser empenhadas por estimativas, são os pagamentos de alienação de bens.
( ) Quando a despesa empenhada for superior à realizada, anula somente parcialmente o empenho de despesas.
RESPOSTA CORRETA - F – V – V – F - F
QUESTÃO 05: A liquidação das despesas públicas consiste:
A) A Origem e o objeto do que se deve pagar.
B) A quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.
C) A importância exata a pagar.
D) Na verificação do direito adquirido pelo credor.
E) O controle, ajuste ou acordo, se houver.
RESPOSTA CORRETA LETRA “D”
QUESTÃO 06: Assinale as alternativas corretas (Pode haver varias respostas corretas):
I - Ordem de Pagamento, é o ato registrado por escrito por autoridade competente determinando que a despesa seja liquidada corretamente.
II - Acolher os recursos advindos da conta do tesouro para imediato crédito na conta do credor ou transferência para a conta de pagamento e transferência para posterior saque por parte do favorecido, isto significa objetivo da conta gestão.
III - Despesas empenhadas, mas não paga até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas, significa Resto a Pagar.
IV- Entende-se como valores processados, os restos a pagar relativos às despesas cuja execução alcançou o estágio da liquidação.
V- Despesas de exercícios anteriores, são aquelas despesas que poderão ser atendidas à conta de dotação específica consignada no orçamento anual ou em créditos adicionais, desde que reconhecido o direito do requerente.
RESPOSTA CORRETA - I – III – IV – V
QUESTÃO 07: Podemos afirmar que Despesas de Capital (Pode haver varias respostas corretas):
A) São Obras públicas.
B) São pagamento da folha salarial dos funcionários públicos.
C) Pagamento na compra de Equipamentos e instalações.
D) Participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades industriais ou agrícolas.
E) Pagamento de luz água e telefone dos prédios públicos
RESPOSTA CORRETA LETRAS “A – C - D”
QUESTÃO 08: Complete corretamente a frase:
A _________________________________ é o procedimento relativo ao modo de celebrar determinados contratos, cuja finalidade é a determinação da pessoa que ofereça à Administração condições mais vantajosas, após um convite a eventuais interessados para que formulem propostas, as quais serão submetidas a uma seleção.
RESPOSTA CORRETA - LICITAÇÃO
QUESTÃO 09: Assinale a alternativa correta:
A) O LDO é elaborado para quatro anos.
B) O LO é executado pelas Prefeituras, Estados, Distrito Federal e União.
C) O LO é elaborado para dois anos.
D) O sistema do PPA, LDO e LO, são diferentes para a União, Estado e Municípios, ou seja para o município elabora o LO, nos Estados elabora o LDO e a União elabora o PPA.
E) O PPA é elaborado para um ano.
RESPOSTA CORRETA LETRA “B”
QUESTÃO 10: Relacione a primeira coluna com a segunda e assinale a opção correta:
1ª Coluna
I- RECEITA CORRENTE
II- RECEITA DE CAPITAL
III- DESPESA CORRENTE
IV- DESPESADE CAPITAL
2ª Coluna
( ) PESSOAL, CONSUMO E ENCARGOS SOCIAIS.
( ) ALIENAÇÃO DE BENS.
( ) RECEITAS PATRIMONIAIS.
( ) INVESTIMENTOS.
RESPOSTA CORRETA - III – II – I – IV
WAGNER LUIZ MARQUES
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CONTABILIDADE PÚBLICA E ORÇAMENTO
1ª edição
2012
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
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FICHA CATALOGRÁFICA
Marques, Wagner Luiz, 1966 –
Contabilidade Pública e Orçamento Público Governamental – Um livro que fortalece a pesquisa nas áreas de contabilidade pública e administração pública.
Título original: Contabilidade Pública e Orçamento
1. Marques, Wagner Luiz, 1966 – 2. Educação; qualidade; vontade; entusiasmo; força; excelência; professor – Biografia I. Título.
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